Governo do Frente Amplo rescinde o contrato com o estaleiro espanhol Cardama para construir dois OPV da Armada Nacional do Uruguai

O governo do Frente Amplo decidiu rescindir o contrato com o estaleiro espanhol Cardama para a construção de dois navios-patrulha oceânicos (OPV) destinados à Armada Nacional do Uruguai. A deliberação foi tomada no Conselho de Ministros e anunciada pelo presidente Yamandú Orsi, que apontou “vários descumprimentos da empresa”. Ainda assim, os detalhes divulgados se concentraram em falhas de natureza administrativa: a garantia de fiel cumprimento (com documentação falsa) e a garantia de reembolso (descumprimento contratual), sem que fossem citados problemas técnicos de fabricação. O prosecretário Jorge Díaz mencionou uma “longa lista de descumprimentos construtivos”, mas também não apresentou especificações.

Orsi afirmou que a medida buscava “transparência na gestão pública”, retomando o anúncio de 22 de outubro de 2025 sobre irregularidades na garantia de fiel cumprimento. O governo sustentou ainda que deu à empresa oportunidades para regularizar a situação.

Estratégia comunicacional do governo e seu impacto

Veículos como Zona Militar observaram a “espetacularidade” do anúncio de 22 de outubro, quando se comunicou a decisão de iniciar ações legais para rescindir o contrato com a empresa espanhola Cardama. Esse movimento colocou o “caso Cardama” no centro do debate político e jornalístico e sinalizou que a intenção declarada do governo era encerrar o vínculo.

A partir daí, o presidente da empresa, Mario Cardama, disse ter sido surpreendido ao saber, diretamente pelas palavras de um chefe de Estado, que sua companhia era acusada de “fraude” e que se buscava a rescisão.

Após 22 de outubro, o CEO passou a falar com a imprensa uruguaia, expondo sua frustração e criticando o que descreveu como postura resistente e pouco colaborativa do governo em relação ao estaleiro. Até então, Mario Cardama evitava manifestações públicas para não comprometer o projeto, ciente da resistência do governo do Frente Amplo. Ele relatou ausência de comunicação direta: segundo sua versão, o Ministério não respondia às mensagens e as informações chegavam pela imprensa. O estaleiro também alegou não saber qual descumprimento teria embasado a execução da garantia e questionou a falta de diálogo para esclarecer divergências.

Crônica de uma resistência institucional

O contrato havia sido assinado durante o governo de Luis Lacalle Pou, período no qual o Frente Amplo, então na oposição, fez críticas à transparência do processo. As primeiras declarações públicas de Sandra Lazo, ao assumir como ministra da Defesa, já apontavam uma visão crítica e uma resistência do governo em dar continuidade ao contrato.

Em março de 2025, depois do cumprimento do segundo marco certificado pela Lloyd’s Register, a ministra adotou medidas extremas - sanções - contra o ex-comandante-em-chefe e dois contra-almirantes da Armada, evidenciando sua insatisfação com o andamento do contrato. O Diretor de Material Naval da instituição foi afastado da supervisão dos OPV, e o Ministério da Defesa passou a exercer controle direto.

Os oficiais da Armada escolhidos pela própria força para acompanhar a construção não foram enviados à Espanha na data prevista, por decisão do Ministério da Defesa. Com isso, a parte contratante ficou sem representantes para realizar o acompanhamento in situ, como determinava o contrato. Apenas quando o projeto já estava bastante avançado, novos oficiais foram designados. O ponto marcante é que, apesar de se tratar de uma função técnica dentro de uma organização militar, a seleção não ficou a cargo da Armada, mas foi conduzida diretamente pelas autoridades do Ministério da Defesa.

Outro episódio que reforçou a postura austera do governo em relação ao projeto ocorreu na cerimônia de batimento de quilha do primeiro OPV, referente ao terceiro marco contratual. A ministra Sandra Lazo, em viagem oficial pela Europa, recebeu convite do estaleiro para participar de um evento tradicional na construção naval. O convite, porém, foi recusado e nenhum representante do Ministério da Defesa ou da Armada compareceu. O jornal uruguaio El País registrou: “a ministra Sandra Lazo voltou a marcar distância do estaleiro Cardama”.

A situação ganhou ainda mais peso porque, em contraste, Lazo visitou o estaleiro China State Shipbuilding Corporation (CSSC) durante uma viagem à Ásia, fazendo uma visita que não ocorreu no caso da Cardama. A polêmica foi amplificada pelas desculpas públicas oferecidas ao estaleiro chinês. Vale lembrar que o governo de Luis Lacalle Pou, antes de escolher a Cardama, havia cancelado uma licitação internacional por razões econômicas - em um contexto de tensões geopolíticas evidenciadas pelos EUA. Naquele processo, o estaleiro chinês liderou a avaliação técnica, mas com uma proposta cujo custo era o dobro do apresentado pela Cardama. Além disso, a visita ocorreu no mesmo período em que representantes do Frente Amplo se opunham, na Câmara dos Deputados, a autorizar que uma delegação da Comissão de Defesa Nacional visitasse o estaleiro espanhol, em Vigo.

Depois da declaração de Orsi em 22 de outubro, ficou evidente que o governo mantinha firme a intenção de rescindir o contrato com a Cardama. Até então, os problemas indicados eram administrativos, sem fundamentos técnicos relacionados à construção. Isso abriu, no Uruguai, um debate sobre se o governo teria se precipitado ao anunciar a rescisão sem comunicação ou notificação prévia à empresa. As medidas seguintes pareceram voltadas mais a legitimar a decisão política e preparar um eventual arbitramento internacional do que a garantir a entrega dos navios.

Nesse cenário, circularam vazamentos de relatórios técnicos feitos por oficiais da Armada em Vigo, levantando dúvidas sobre a qualidade técnica da construção. Também surgiram os primeiros atrasos no cronograma, devido ao não recebimento dos motores principais no mês acordado. Segundo Mario Cardama, a fala do presidente Orsi afetou o acordo com a Caterpillar e significou que o estaleiro deixaria de receber 8 milhões de euros.

A auditoria da Bureau Veritas: sustento técnico ou estratégia legal?

No contexto do processo de rescisão, o governo uruguaio pediu uma inspeção à Bureau Veritas em dezembro de 2025. O relatório técnico (28 páginas), que tomou como base os relatos de oficiais da Armada, trouxe observações específicas sobre o processo construtivo - incluindo pontos ligados a requisitos militares fora do escopo da sociedade classificadora, mas com impacto na operação dos navios -, sobre a supervisão de serviços executados por subcontratadas e sobre a conformidade com exigências da Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS). Ao final, indicou que as observações poderiam ser corrigidas pelo estaleiro.

O documento, porém, não conseguiu confirmar por falta de informações se eram plenamente atendidos os requisitos técnicos exigidos pela normativa da bandeira uruguaia (para embarcações civis), nem se a gestão de suprimentos de materiais e equipamentos era adequada - sobretudo no que se refere aos conjuntos de geradores e aos motores principais da Caterpillar. Por outro lado, alertou que falhas no cumprimento da norma técnica e na obtenção dos certificados de bandeira no momento da entrega poderiam colocar o contrato em risco. Cabe acrescentar que o contrato define que os representantes do comprador realizarão “as tarefas de certificação necessárias para obter a BANDEIRA dos NAVIOS”.

O relatório também advertiu que a falta de plantas definitivas e aprovadas do primeiro navio impede a consolidação de soluções de projeto básico e de sequências produtivas, fazendo com que se perca o efeito de aprendizado para o segundo navio - com consequente piora de desempenho, aumento de custos indiretos e ampliação do prazo de conclusão do projeto.

O aspecto mais crítico foi o atraso de prazos: para o primeiro OPV, a auditoria estimou um atraso de cinco meses, ultrapassando o teto de três meses de “atrasos autorizados” previsto no contrato. A Bureau Veritas concluiu que “o Comprador estaria legitimado a resolver o contrato antecipadamente com os efeitos previstos no Art. 21”. Esse artigo trata do direito do comprador em caso de descumprimento parcial ou total por parte do Construtor.

Outro ponto relevante, que aparece na seção “documentação analisada” (emitida pelo Estaleiro Cardama), é a menção à “Carta ao Ministério da Defesa de ROU, datada 22.10.2025, para solicitar reconhecimento formal de um atraso de 4 meses”. Embora não haja acesso ao conteúdo, o título indica o objetivo do documento e um reconhecimento tácito, por parte do estaleiro, de pelo menos 4 meses.

Achados e contradições: considerações à luz do relatório da Bureau Veritas

• Primeira: O relatório expõe diferentes complexidades construtivas. Algumas se referem à produção sem aprovação prévia de plantas definitivas, afirmando que “esse procedimento supõe construir ‘a risco’, contrário às boas práticas construtivas”, o que aponta para padronização inadequada de método. Ainda assim, o texto sugere que essas questões podem ser corrigidas, embora gerem atrasos. Outras exigem atenção para evitar descumprimentos futuros. Apesar dos alertas, não se comprova, no momento da inspeção, um descumprimento contratual tácito nem incapacidade técnica do estaleiro de atender às exigências de construção. O ponto sensível é o atraso de 5 meses verificado na auditoria - o que ocorreu três meses depois de o governo anunciar a intenção de rescindir o contrato sem ainda dispor desse relatório técnico. Ao mesmo tempo, o déficit de procedimento constatado pela Bureau Veritas sugere que os atrasos podem ser maiores.

• Segunda: A Cardama sustenta que as declarações públicas do governo afetaram a reputação do estaleiro, reduzindo a confiança de fornecedores na entrega de materiais e, por consequência, prejudicando os prazos da obra. Isso é relevante diante do Art. 19 do contrato, que prevê “força maior” como causa de “atraso autorizado”, aplicável a demoras na entrega de materiais subcontratados quando decorram de causas de força maior que afetem outras obrigações do construtor e impeçam o cumprimento do contrato. Embora esse tema possa ser central em um futuro arbitramento, a carta da Cardama pedindo ao Ministério da Defesa Nacional autorização formal de atraso de 4 meses, datada de 22-10-2025 (apenas um mês após o anúncio), enfraquece a posição do estaleiro.

• Terceira: Chama a atenção que, ao anunciar a rescisão, o governo tenha se limitado às garantias e deixado de fora os achados da Bureau Veritas - em especial os cinco meses de atraso identificados. Essa retenção de informações na coletiva de imprensa aparenta ser uma escolha estratégica, não um lapso.

• Quarta: Pelo contrato, a Lloyd’s Register é a autoridade técnica como sociedade classificadora designada e também instância de arbitragem em caso de litígio, além de supervisionar a obra desde o início. Já os representantes do comprador - oficiais da Armada - não têm essas atribuições e, além disso, não estiveram presentes nos primeiros meses de construção. Conforme a seção “documentação analisada” do relatório da Bureau Veritas, o primeiro relatório técnico é de 18.09.2025, isto é, 7 meses após o início da construção e quatro dias antes do anúncio do presidente Orsi. No caso da Bureau Veritas, trata-se de um ator que não aparece com atribuições para fins do contrato, e cuja inspeção se limitou ao trabalho de um inspetor por quatro dias. Assim, prevalecem os critérios da Lloyd’s Register - inclusive para um provável arbitramento -, sobre os quais não foram obtidas informações.

Análise de responsabilidade institucional – quem ganha com tudo isso?

Como destacou Zona Militar (em nota da semana passada), trata-se de “um contrato polêmico desde o início”. Essa controvérsia atravessou a fase de construção e tudo indica que se prolongará por bastante tempo. A pergunta que muitos fazem é: quem ganha com tudo isso?

As responsabilidades iniciais recairam sobre o governo de coalizão liderado pelo presidente Lacalle Pou, que assinou o contrato. Uma vez que o Estado - e não apenas um governo - assume um compromisso, caberia à administração seguinte acompanhar de perto o processo para garantir o cumprimento do que foi pactuado. O objetivo final, como disse a ministra Sandra Lazo na coletiva em que anunciou a rescisão, é dotar o Estado de ferramentas para salvaguardar a soberania nacional. No entanto, as declarações do atual governo e as ações que as acompanharam sugerem que, em vez de apoiar a construção, o estaleiro teve seu trabalho dificultado.

Análise da estratégia do governo

A postura hostil em relação ao projeto levanta dúvidas sobre a condução governamental. Embora as irregularidades na garantia de fiel cumprimento da EuroCommerce, de 4,5 milhões de dólares, sejam incontestáveis e tenham sido reconhecidas pela Cardama, cabe questionar se esse montante justificava anunciar a intenção de rescindir um projeto que acumulava 10 anos de tentativas frustradas, um contrato com investimento superior a 90 milhões de dólares, com dois anos e meio de execução, e no qual já havia mais de 30 milhões de dólares investidos.

Fica a impressão de que esse ponto foi usado como posição de força para acelerar a ruptura do contrato. Uma condução mais cautelosa, sem a estridência adotada no confronto público com o estaleiro, poderia ter permitido ao Estado uruguaio negociar os ajustes necessários ou, alternativamente, proteger melhor sua posição para justificar a rescisão e enfrentar um eventual litígio internacional. No fim, a escolha gerou mais dúvidas do que respostas e não ajudou a entregar a “transparência na gestão pública” evocada por Orsi.

Interrogações e consequências da rescisão

O quadro atual abre questionamentos razoáveis sobre a administração do Estado uruguaio.

Primeiro, a incerteza financeira: que parcela dos USD 30 milhões investidos pode ser recuperada e quanto custará a defesa em um arbitramento internacional de resultado incerto? Mario Cardama, em declarações ao jornal uruguaio El País, afirmou que o projeto seguia ativo e atribuiu a rescisão a uma decisão política que, na sua visão, não tem base técnica robusta. E concluiu dizendo: “já haverá oportunidade de discutir todos esses temas e veremos a quem assistia razão”.

Em segundo lugar, o impacto reputacional é relevante. Mesmo que a Cardama seja vista como um estaleiro de menor porte, tem mais de 100 anos de atuação e integra a cadeia da indústria naval da Galícia, a mais importante da Espanha. Além disso, o conflito atinge parceiros de primeira linha mundial na indústria naval de defesa, como Caterpillar (sistema de propulsão), Terma (sistema de comando e controle), Escribano (sistema de armas) e Cintranaval (empresa de projeto e acompanhamento do programa), o que pode, de algum modo, comprometer projetos futuros - além do efeito sobre o prestígio ligado à segurança jurídica.

Por fim, o custo de oportunidade é decisivo: quanto custarão os próximos OPV? Quanto tempo ainda levará para que os próximos OPV entrem em operação? Vale lembrar que o primeiro chamado para construir OPV é de 2016. Em 2020, o projeto de construção de OPV foi retomado - justamente o que agora foi interrompido. Está mensurado, ao longo desses anos sem OPV na Armada do Uruguai, quanto o país perde na proteção de sua soberania? Embora seja um intangível difícil de quantificar, há efeitos em segurança, meio ambiente, reputação e economia diante de ilícitos cometidos no mar.

Em síntese, trata-se de um projeto que nasceu complexo, evoluiu de forma complexa e terminou complexo para os interesses do Estado uruguaio. A postura negociadora do Estado uruguaio, em última instância, ficou muito distante daquele conhecido lema empresarial de buscar sempre o “ganha-ganha”. Neste caso, ao menos para os principais atores visíveis, acabou sendo um “perde-perde”.